核安全獨(dú)立監(jiān)管是國際核安全監(jiān)管發(fā)展的必然趨勢，也是我國核安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。本報(bào)特刊發(fā)相關(guān)文章，對我國當(dāng)前核安全獨(dú)立監(jiān)管面臨的問題進(jìn)行分析，探索實(shí)現(xiàn)核安全監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化的有效路徑，以饗讀者。
加強(qiáng)核安全獨(dú)立監(jiān)管，關(guān)系到核能的開發(fā)利用和核安全監(jiān)管事業(yè)的發(fā)展。2012年10月24日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)（2011-2020年）》（簡稱《規(guī)劃》）�！兑�(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，日本福島核事故的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)十分深刻，要進(jìn)一步提高對核安全極端重要性和基本規(guī)律的認(rèn)識，進(jìn)一步提升核安全監(jiān)管部門的獨(dú)立性。
核安全監(jiān)管的獨(dú)立性是指核安全監(jiān)管當(dāng)局能夠基于現(xiàn)有的法律法規(guī)，憑借自身的專業(yè)技術(shù)水平，堅(jiān)持價(jià)值中立，對被監(jiān)管對象作出客觀公正的評價(jià)，對可能發(fā)生的安全隱患作出預(yù)判，防止可能的安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，保護(hù)人民群眾財(cái)產(chǎn)免受損失，進(jìn)而得到公眾支持。當(dāng)前，我國急需加強(qiáng)核安全獨(dú)立監(jiān)管，進(jìn)一步提高核安全監(jiān)管水平。
中國核安全監(jiān)管實(shí)行許可證制度，國家核安全局通過許可證審批、監(jiān)督、執(zhí)法和處罰，對持證者的核安全活動實(shí)施監(jiān)督檢查。截至目前，中國核能與核技術(shù)利用事業(yè)保持良好的安全業(yè)績。
核安全獨(dú)立監(jiān)管還存在以下挑戰(zhàn)：一是多方監(jiān)管，統(tǒng)一性問題凸顯。二是能力不足，效能待提升。三是法律不完善，監(jiān)管存在不確定性。四是封閉性強(qiáng)，公眾參與不足。五是文化陳舊，獨(dú)立監(jiān)管缺乏可持續(xù)性。
監(jiān)管職能的統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)核安全獨(dú)立監(jiān)管的前提。加強(qiáng)能力建設(shè)是履行獨(dú)立監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)。完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是獨(dú)立監(jiān)管的重要保障。信息公開是獨(dú)立監(jiān)管的必然要求。核安全文化是獨(dú)立監(jiān)管的生命。
核安全獨(dú)立監(jiān)管現(xiàn)狀
隨著我國核能開發(fā)利用事業(yè)的快速發(fā)展，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能否獨(dú)立監(jiān)管成為熱議的話題，很多專家學(xué)者從不同的角度開展了深入的研究。美國自然資源保護(hù)委員會（NRDC） 李晶晶等人認(rèn)為，核安全監(jiān)管應(yīng)該實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)獨(dú)立，也就是獨(dú)立于其他政府體系和核能行業(yè)企業(yè)，集中足夠的監(jiān)管權(quán)力，避免受到不正當(dāng)行為主體的影響，在涉及安全的問題上，核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一票否決權(quán)。
中國核行業(yè)政府主管部門有兩家。由國家發(fā)改委管理的國家能源局，負(fù)責(zé)核電管理職能。由工信部管理的國防科工局，負(fù)責(zé)除核電以外的核燃料循環(huán)設(shè)施、軍工核設(shè)施的管理和國家核事故應(yīng)急的管理。此外，負(fù)責(zé)核行業(yè)的管理和協(xié)調(diào)部門還有科技、公安、衛(wèi)生、交通、國土資源和軍隊(duì)等。
核安全監(jiān)管由環(huán)境保護(hù)部管理的國家核安全局負(fù)責(zé)。國家核安全局成立于1984年，是核安全監(jiān)管和環(huán)境政策管理部門，環(huán)境保護(hù)部對外保留國家核安全局的牌子，具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)是核安全管理司。2011年底核安全管理司被拆分為核設(shè)施安全監(jiān)管司、核電安全監(jiān)管司、輻射源安全監(jiān)管司。國家核安全局先后在6個核設(shè)施集中的地區(qū)派出了核安全監(jiān)督站，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)核安全監(jiān)管工作。成立兩個直屬的技術(shù)支持中心，即核與輻射安全中心和浙江輻射環(huán)境監(jiān)測技術(shù)中心，并設(shè)立核安全專家委員會，負(fù)責(zé)對重大問題的技術(shù)支持。
中國核安全監(jiān)管實(shí)行許可證制度，國家核安全局通過許可證審批、監(jiān)督、執(zhí)法和處罰，對持證者核安全活動實(shí)施監(jiān)督檢查，確保持證者承擔(dān)安全責(zé)任和依法進(jìn)行核安全有關(guān)活動。核與輻射安全監(jiān)管采取文件審查、許可證制度、獨(dú)立核算和實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證、現(xiàn)場監(jiān)督檢查等方式對每個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，對核電廠采取派駐現(xiàn)場監(jiān)督員方式進(jìn)行24小時全天候監(jiān)管。
截至目前，中國核能與核技術(shù)利用事業(yè)保持良好的安全業(yè)績，運(yùn)行核電機(jī)組從未發(fā)生過2級及以上的運(yùn)行事件，核電廠周邊環(huán)境輻射水平處于天然本底正常漲落范圍內(nèi)，每臺機(jī)組的監(jiān)管工作在中央本級有近20人負(fù)責(zé)，核安全水平處于中等偏上。
核安全獨(dú)立監(jiān)管存在的挑戰(zhàn)
一是多方監(jiān)管，統(tǒng)一性問題凸顯。與其他核電大國相比，中國核能行業(yè)和核技術(shù)利用政府管理部門設(shè)置較為復(fù)雜，職責(zé)交叉。在核事故應(yīng)急方面分段共管的體制，容易造成事故信息傳遞障礙、執(zhí)行力不強(qiáng)、應(yīng)急響應(yīng)速度遲緩等問題。雖然實(shí)現(xiàn)了審批和監(jiān)管的分離，但是由于監(jiān)管力量薄弱，獨(dú)立性得不到保障，權(quán)威性和有效性大打折扣。
二是能力不足，效能待提升。核電強(qiáng)國通常一臺機(jī)組配備35 名左右的監(jiān)管人員。而我國核安全監(jiān)管隊(duì)伍到2011年才獲批編制1000人，當(dāng)前50多臺在運(yùn)和在建機(jī)組，平均每臺機(jī)組配備不到20人。增編帶來辦公地點(diǎn)不足、人員經(jīng)驗(yàn)欠缺、技術(shù)力量薄弱、經(jīng)費(fèi)緊張等問題，緊迫的形勢要求相關(guān)部門出臺法規(guī)來促進(jìn)核安全監(jiān)管人才隊(duì)伍建設(shè)與發(fā)展。且中國核電建設(shè)一直存在多國引進(jìn)、多種堆型、多類標(biāo)準(zhǔn)和多種技術(shù)共存的局面，監(jiān)管對象的多樣性增加了監(jiān)管工作的復(fù)雜性，對監(jiān)管人員的素質(zhì)和專業(yè)化程度帶來了更高的要求。同時，由于薪資待遇差異，具有核專業(yè)背景的高端人才容易流向企業(yè)，核安全監(jiān)管面臨人才流失風(fēng)險(xiǎn)。
三是法律不完善，監(jiān)管存在不確定性。核能開發(fā)利用是一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈，而目前的核安全法律法規(guī)體系未能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈全覆蓋。由于中國核電技術(shù)發(fā)展路線多樣，現(xiàn)有的法律法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足監(jiān)管的需要。雖然核安全法規(guī)、部門規(guī)章和技術(shù)導(dǎo)則已基本齊備，但缺少一部位階較高的全面規(guī)范核安全的基礎(chǔ)性法律，也就是《核安全法》，造成核安全基本體制、基本原則以及基本制度等重要內(nèi)容沒有明確，核安全監(jiān)管權(quán)威性和有效性不足，不確定性風(fēng)險(xiǎn)增加。
四是封閉性強(qiáng)，公眾參與不足。核安全問題具有較強(qiáng)的專業(yè)性，相對而言領(lǐng)域較封閉，公眾對核電建設(shè)的必要性和核安全監(jiān)管的有效性缺乏足夠的了解。國家核安全局不是國際原子能機(jī)構(gòu)很多談判預(yù)案的共同制定和會簽單位，在核安全國際合作事務(wù)中的作用不能充分發(fā)揮，履行國際公約的執(zhí)行能力有限。
五是文化陳舊，獨(dú)立監(jiān)管缺乏可持續(xù)性。核安全文化是涉核企業(yè)管理的靈魂、健康發(fā)展的必要保證。當(dāng)前監(jiān)管部門在法律法規(guī)方面對核安全文化的宣貫不足，在核安全文化評估體系建設(shè)方面手段不多，對監(jiān)管對象核安全文化建設(shè)的引領(lǐng)未形成長效機(jī)制。部分涉核企業(yè)存在重創(chuàng)新輕質(zhì)量、重業(yè)績輕安全的現(xiàn)象，對核安全缺乏敬畏之心。
核安全獨(dú)立監(jiān)管原則及政策建議
核安全獨(dú)立監(jiān)管應(yīng)遵循以下基本原則：
一是堅(jiān)持發(fā)展與安全并重。由于核行業(yè)的技術(shù)復(fù)雜性、事故突發(fā)性、處理艱難性、后果嚴(yán)重性、影響深遠(yuǎn)性以及高度的社會敏感性，安全必須作為發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，這也是核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的意義和價(jià)值。同時，又要以安全促進(jìn)發(fā)展，只有建立在安全的基礎(chǔ)上，才能真正實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
二是獨(dú)立性與制衡性并舉。良好的核安全監(jiān)管必然在獨(dú)立性和制衡性之間形成合理的張力。要通過賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的合理性、合法性，強(qiáng)化專業(yè)獨(dú)立性，提高工作質(zhì)量和水平。要通過有效的制衡機(jī)制，獲得公眾的認(rèn)可。
三是獨(dú)立性與權(quán)威性互動。監(jiān)管的權(quán)威性要求核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在安全監(jiān)管過程中具備絕對的話語權(quán)和決策權(quán)，在涉及安全的問題上，核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一票否決權(quán)。通過價(jià)值中立的獨(dú)立決策，增強(qiáng)核安全執(zhí)法監(jiān)管公信力。
四是獨(dú)立性與效率性兼顧。效率是監(jiān)管制度產(chǎn)生的一個重要?dú)v史原因，也是監(jiān)管制度存在的基礎(chǔ)。核安全獨(dú)立監(jiān)管程序的設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)效率的要求，盡量減少不必要的環(huán)節(jié)，降低監(jiān)管成本。
筆者在此提出如下政策建議：
監(jiān)管職能的統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)核安全獨(dú)立監(jiān)管的前提。中國核安全監(jiān)管的獨(dú)立性尚存不足，采取有效的措施促進(jìn)監(jiān)管職能合理集中統(tǒng)一，是實(shí)現(xiàn)核安全獨(dú)立監(jiān)管的前提。要以壯士斷腕的勇氣，解決各部門之間職能交叉的問題，保持核安全監(jiān)管部門的獨(dú)立性。
加強(qiáng)能力建設(shè)是履行獨(dú)立監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)。能力建設(shè)涉及的要素很多，包括經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人員編制、辦公場所、試驗(yàn)臺架、校核驗(yàn)證、核事故應(yīng)急響應(yīng)等，這是保障核安全監(jiān)管順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。要抓緊建設(shè)國家核與輻射安全技術(shù)研發(fā)基地，解決擴(kuò)編后辦公條件滯后的尷尬局面，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門與被監(jiān)管單位形式和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立。要提升獨(dú)立驗(yàn)證能力，有效緩解信息不對稱造成的安全風(fēng)險(xiǎn)。要提升審評能力，強(qiáng)化核能開發(fā)利用可行性研究前置制約。要提升監(jiān)督能力，實(shí)現(xiàn)事中有效過程控制。要提升應(yīng)急能力，提高公眾對核安全獨(dú)立監(jiān)管的認(rèn)可度。要提升監(jiān)測能力，為核安全獨(dú)立監(jiān)管提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。
完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是獨(dú)立監(jiān)管的重要保障。核安全監(jiān)管的獨(dú)立性最直接的體現(xiàn)就是用法的形式來固化核安全監(jiān)管者的法理地位，在執(zhí)法監(jiān)管的過程中體現(xiàn)監(jiān)管的合法性。在全面依法治國的大背景下，應(yīng)建立完備的法律監(jiān)管框架，并在此框架下進(jìn)行明確的職責(zé)分工，完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)核安全獨(dú)立監(jiān)管提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。
信息公開是獨(dú)立監(jiān)管的必然要求。推進(jìn)信息公開是核安全監(jiān)管發(fā)展的必然趨勢，也是核安全監(jiān)管部門贏得公眾支持的有效路徑，更是實(shí)現(xiàn)核安全獨(dú)立監(jiān)管的必然要求。“談核色變”現(xiàn)象是對核安全監(jiān)管的警示，如果核能開發(fā)利用不夠公開透明，獨(dú)立監(jiān)管將無從談起，無法由弱變強(qiáng)。
核安全文化是獨(dú)立監(jiān)管的生命。核安全文化是科學(xué)而嚴(yán)密的規(guī)章制度，是從業(yè)人員自覺遵章守紀(jì)和良好的工作習(xí)慣形成的工作氛圍，是企業(yè)和個人行為舉止的種種特性和態(tài)度的總和。核安全監(jiān)管的專業(yè)性和獨(dú)特性，意味著核安全監(jiān)管人員必須將核電安全引入企業(yè)價(jià)值觀，指導(dǎo)核安全行為實(shí)踐。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心）
